档案业务指导工作是档案行政管理的一项重要内容，笔者就业务指导方式的改革创新，近年来做了一些积极的探索，现实施了对档案业务指导对象出具档案工作业务监督指导函的做法。本文就此“邵阳市档案工作规范化管理业务监督指导函”（以下简称“监督指导函”）的应用进行探讨。

　　一、监督指导函的应用简介

　　档案工作业务监督指导函的应用，最初源于指导档案工作规范化管理晋级复查的单位，由“档案室（馆）档案工作规范化管理复查整改通知”演变而来。2010年6月开始，笔者在本地正式启用“邵阳市档案工作规范化管理业务监督指导函”。该函落款为邵阳市档案局业务指导科，并加盖业务科公章。监督指导函以书面的形式指出单位档案工作存在的问题和差距，并提出具体的指导意见和方向，以帮助单位达到档案工作规范化管理等级的要求，顺利通过复查晋级的评估。该函一式两份，业务科和被指导单位各存一份。

　　目前，监督指导函的应用领域正拓宽至重点工程项目建设单位、未达标单位、民营企业等。监督指导函根据指导的时间先后顺序进行编号，截至目前为止，共计发出了45份监督指导函。其中，对晋级复查单位单位发出38份，对重点工程责任的单位发出1份，对未达标单位发出4份，对民营企业发出2份，取得较好的成效。

　　二、监督指导函的应用必要性

　　（一）是档案部门依法行政的必要。根据《中华人民共和国档案法》第六条、《中华人民共和国档案法实施办法》第八条、《湖南省档案管理条例》第四条、《邵阳市档案管理办法》第四条规定，县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。对基层单位档案工作进行监督、指导，是各级档案行政管理部门的法定职责。而印放监督指导函，是档案业务指导工作的一项有力措施，更是认真贯彻落实档案法律法规和依法行政的有效方式。

　　（二）是业务指导方式改革的必要。笔者通过在实际工作中不断总结、探索，为将业务指导意见落到实处，与当前依法行政要求接轨，如审计、税务等部门检查均有书面结论，档案部门也一样如此，所以实施了向被指导单位出具书面意见----监督指导函的做法，以改变过去那种上门指导、集中执法检查、专项检查等工作中对书面指导意见疏忽的局面。现以档案法律法规为基准，以业务规范标准为指南，将被指导单位档案工作的主要差距和相应的指导意见形成监督指导函，这样掷地有声、有板有眼来促进工作。

　　（三）是对基层单位档案工作望闻问切的必要。国家档案局明文规定“对基层单位2年上门指导一次”，以加强对基层单位档案工作的管理。确实在一些基层机关、团体、企事业单位中，还存在着各种各样的实际问题。例如，部分领导对档案工作不够重视，单位整理的档案意识相对薄弱，档案工作基础业务建设有待加强，档案保管保护存在着安全隐患，档案工作具体人员整体素质不能很好地适应工作需要等等。监督指导函的使用，是对档案工作规范化管理现状全面进行望闻问切，再对症下药给出良方，让各单位充分了解目前亟待解决的差距和问题，根据指导方向和思路推动档案工作更上一个新的台阶。

　　三、监督指导函的应用特点

　　（一）协调性特点。监督指导函与“档案行政执法监督检查通知书”（以下简称“执法通知书”）相比，它是一种准公文性质的文书，其针对档案工作存在的问题并不严重，既不是执法检查中下达的执法通知书，也不是完全有行政强制效力的公文。监督指导函，立足于“函”----不相隶属的机关之间一种告知和相互商洽的平行公文，立意于高调指出问题，相对低调发至单位，旨在营造双方相互尊重、平等和谐的工作关系，并在此良好的基础上，通过协商调整，达到完善档案工作不足的目的。监督指导函的运用，加强了档案行政管理部门与基层单位沟通和协调，确保档案工作的指导意见能被最大化的采纳。

　　（二）整合性特点。一是监督和指导的整合。首先扩大了执法监督的范围，将那些尚不足以下达执法监督执法通知书的对象，以执法监督的力度，业务指导的方式，双管其下来促进工作。其次通过监督指导函的指导，使其建立起有效地内部监督管理机制，与档案行政管理部门要求单位反馈情况的外部监督机制有机结合起来。二是法律法规和业务规范化标准的整合。监督指导函将档案法律法规和业务规范标准结合起来，作为监督指导的依据。对单位档案工作所欠缺的各方面，参照档案工作规范化管理的细致条款，并运用档案法律法规的约束力，要求其认真履行法律义务和组织管理职能。通过法律法规和业务标准的整合，使监督指导函含有一定的强制性元素，使指导意见能较好地落实。

　　（三）广泛性特点。一是对象广泛。监督指导函的应用对象，从最初档案工作规范化管理晋级复查的单位，正向重点工程项目建设单位、未达标单位、民营企业等领域延伸。监督指导函的应用对象比执法通知书更广泛，不仅仅局限于有违反档案法律法规行为的单位，可在日常的各类业务指导工作中广泛使用。二是内容广泛。监督指导函以档案法律法规为依据，以档案业务标准为基准，根据被指导单位的档案工作具体情况，对涉及档案工作的各个方面提出要求，对综合档案室所涵盖的各个门类档案提出具体指导意见。可以说是集档案监督指导为一体，融档案法规建议为一函。

　　（四）灵活性特点。监督指导函的运用为档案部门留下可进可退的空间、可急可缓的时间余地，可结合实际情况灵活处理。并可根据当前工作重心，对晋级复查单位、重点工程项目建设单位、民营企业等发出针对不同重点有所侧重的监督指导函。它不如执法通知书那样限期整改的严格。如有单位收到监督指导函后，很快遇到办公楼整体搬迁的情况，笔者就会灵活处理。对于监督指导函中指出的组织管理、基础业务工作、开发利用工作则要求及时改进，但保管保护条件的改善可以暂缓。如有单位拒绝按照监督指导函的内容和时限开展工作，并进一步发展到有档案违法现象时，则可依法限期整改，严重的直至追究其法律责任。

　　（五）严谨性特点。监督指导函是遵循程序严谨、依据严谨、检查严谨、意见严谨的原则下产生的，由此赋予了其严谨性特点。监督指导函的应用，严格依据各项档案法律法规和业务规范标准，遵守听、看、评、议的程序，不是走马观花，也不是下马观花，而是精耕细作，对照要求一丝不苟的严格检查，在掌握情况后，做出准确的评价，提出精准的意见。同时要求在监督指导函发出一个月内，将单位领导研究解决的情况进行反馈，如有困难则进一步进行指导和协调，严格跟踪监督。

　　四、监督指导函的应用意义

　　（一）积极推动基层单位档案工作规范化管理水平。档案监督指导函主要是通过书面的具体业务指导和监督，促动存在的问题和困难得到解决和协调，以确保档案工作体系的良好运行，达到规范化管理的标准。各个被指导单位通过落实对症下药的“处方”内容，达到档案工作规范化管理的目的，从而积极推动了单位档案工作整体水平的提高。

　　（二）切实加强对基层单位档案工作的监督指导。过去，业务指导或在办公室进行宏观调控，或上门口头指导，部分单位常以不了解业务、工作忙、资金紧、人员少为由，对口头指导意见有所放松或者忽视，容易造成存在的问题和欠缺无法妥善解决，甚至有关人员报喜不报忧，向领导汇报工作时还会隐瞒一些不足情况。而监督指导函，是按照法律法规和业务标准的要求发出的，意见准确实用，能较完整地将档案部门指导意见摆在单位领导议事日程中，较大程度促使指导意见得到解决落实。

　　（三）认真仔细引起基层单位领导对档案工作的重视。领导重视档案工作与否，是档案工作能否顺利开展的关键。因此，通过监督指导函的应用，能更好地争取各单位领导的重视支持。监督指导函，主要是通过档案工作组织管理、基础设施、业务建设、开发利用等检查项目，将主要差距和指导意见形成书面材料，提交单位领导进行研究解决。这种认真监督，仔细指导，事后过问的作法，足以引起单位领导的重视，使让基层单位领导比较全面掌握其档案工作不足之处，加以改进，减少了可能存在的轻视及侥幸过关的心理，为今后档案工作的开展减少阻力和困难。

　　（四）有据可查为档案部门建立监督指导长效机制奠定基础。本级行政区域的单位数量较多，而档案部门人手又少，仅依靠档案行政管理部门平时档案执法大检查，对基层单位档案工作跟踪监督指导力度有限。而监督指导函的应用，要求基层单位将监督指导函纳入单位档案室全宗卷保管的内容，使之前后工作承接有了发展的方向。同时，档案行政管理业务部门以此建立起对基层单位档案工作的监督指导档案，为档案工作监督指导长效机制的建立奠定了基础。